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购买社会服务,为退休人员服好务
《中国社会保障》2017年第11期    

 



随着我国人口结构进入老龄化阶段,纳入社会化管理的退休人员也在持续增加。据统计,截至2017年二季度末,全国退休人员总数为8857万人,其中,实行社区管理的人数达到7289万人,社区管理率达到82.3%。面对庞大的退休人员,各地社会保险经办机构(社会化管理服务机构)不断拓宽服务内容,提升服务质量。为了较好地实现由单位人社会人的转变,使广大退休人员享受到各种生活照料服务,不少地方不同程度地面向退休人员开展老年人力资源开发、免费体检、文艺汇演、书法绘画比赛、组织外出旅游等丰富多彩的社会化服务活动。

然而,随着纳入社区管理的退休人员逐年增加,面向退休人员的服务项目不断推陈出新,基层工作人员的工作任务也随之不断加重。据了解,全国大部分街道社区基层人力社保工作平台存在条件较差、人员配置不足、服务资源分散等问题,这些问题制约着管理服务水平的提升。比如,有些地方退休人员的活动场地狭小,设施简陋;有的地方则既无场地又无设施,退休人员只能在街头空地开展活动;有些地方接收的退休人员档案没有适当的场所收纳,安全性难以保障;基层工作人员普遍数量少,无法为退休人员提供更多更好的服务等。如何在人力和条件有限的情况下,提升退休人员的生活品质和满意度,减轻经办机构和人员的工作压力,成为各地必须思考和解决的问题。

2013年,国务院总理李克强主持召开国务院常务会议,研究推进政府向社会力量购买公共服务,部署加强城市基础设施建设。会议指出,凡社会能办好的,尽可能交给社会力量承担,加快形成改善公共服务的合力,有效解决一些领域公共服务产品短缺、质量和效率不高等问题,使群众得到更多便利和实惠。基于此,部分省市转变观念和做法,通过政府力量主导,社会力量结合的方式,探索通过购买社会服务将社会化管理服务中适合社会力量承担的项目,逐步通过政府委托、公开招投标全部或部分交由社会力量承接。

经过几年的探索实践,浙江省杭州市、广东省广州市、湖南省长沙市、辽宁省大连市等地区有了初步的经验。如何通过购买社会服务,为退休人员服好务?围绕这一话题,本期邀请了上述地区的相关负责人,结合本地实际畅谈经验。


 
特邀嘉宾:

浙江省杭州市企业退休人员管理服务中心主任    王勇杰

湖南省长沙市企业社会保险工作局党支部书记    刘中海

辽宁省大连市企业离退休人员社会化管理服务中心主任    李子刚

广东省广州市退休职工管理委员会办公室社区管理科科长    王昶  

主持人: 本刊记者    尚芳

引入社会组织

 主持人 :请您结合本地实际,简要阐述一下为何要通过购买社会服务的方式为退休人员提供服务?

 刘中海:客观地讲,退休人员从过去的单位人社会人,如果仅仅依靠社区力量进行服务,落差会很大。要确保服务水平不下降,真正让退休人员实现从单位人社会人的平稳过渡,是退休人员社会化管理的首要任务。做好这项工作,是国有企业改革的重要保障,也是国家社会保障体系建设的重要组成部分。退休人员的服务需求是多方面的,个体差异很大,通过购买社会服务的方式为退休人员提供服务,能够让服务的方式更加多样,服务的内容更加丰富,从而增强服务的灵活性、专业性和有效性。这既是转变政府职能、打造服务型政府的有效途径,更是发挥政府、社会和市场三方优势,加快形成公共服务合力的时代要求。但是,由于当前政府购买社会服务还处在探索阶段,无论是政府自身,还是市场主体、服务对象,对购买社会服务的认识普遍不足,社会服务市场发育水平还较低、发展速度还比较慢。政府在退休人员社会化管理方面的资金投入还很少,用于购买服务的资金更加有限。退休人员社会化管理服务提供商规模小,自身投入能力不足,社会服务机构对政府的依存度过高。

 王勇杰:截至20179月底,杭州市实行社会化管理的企业退休人员已达132万人,庞大的服务对象,不同群体的个性化、差异化服务需求,对人社工作提出了更高的要求,同时也让各级社保经办部门特别是街道社区基层倍感压力。通过购买服务来开展企业退休人员社会化管理,一是可以引入专业机构从事专业化工作,提升服务多样性和工作满意度;二是可以减轻街道社区的工作压力,尤其是在组织文娱健身活动时所面临的安全压力,摆脱了活动策划筹备等具体的事务性工作,使工作人员可以有更多精力为退休人员开展面对面服务;三是提高退休人员的参与度,通过向退休人员提供更多选择,减少了退休人员的意见投诉,提高了活动的参与率。需要特别关注的是,承接服务的社会组织在实力、水平等诸方面参差不齐,街道社区在通过社会组织提供服务过程中需进一步严控标准、规范操作。

 王昶:广州全市孤寡、伤残、独居、高龄、双老户等十类重点人员的数量多,类型复杂,对服务的需求更加呈现多样化、个性化、社会化的趋势,面对数量庞大的退休人员,政府无法依靠自身力量完全满足退休人员的公共服务需求。采用契约化、市场化运作的政府购买服务模式发展社会化管理服务,特别是在社区助老领域,将社区助老服务交给社会中介和非营利性机构去办,政府则主要承担服务运行的监督、协调、资金政策的支持等,这样不仅能为政府减负,降低人力成本,在管理人手有限的情况下最大限度地提升管理服务效率,同时也有利于提高服务质量和满足老人多元化需求,更保障了助老服务的专业性。最终,通过政府主导、多方参与,缓解养老服务中政府投入成本大、专业服务收费高的难题,实现经济效益和社会效益最大化。

探索购买服务

 主持人 :截至目前贵省()都购买了哪些服务,为何选择这些项目,效果如何?和购买社会服务前相比,这种服务模式有哪些创新点?

 王勇杰:目前杭州市购买服务的项目主要包括退休人员文娱健身活动、大病住院探望、困难帮扶和丧事料理等。选择这些项目首先是因为这些服务多为具体事务性工作,可替代性强;其次街道社区在开展这些活动时压力较大,尤其是安全压力,亟需缓解;第三是社会上可提供相关服务的机构组织充分,便于甄选。

群众对引入社会组织开展退管服务普遍表示认可和欢迎,投诉意见较以往明显减少,退管工作满意度有新的提升;各街道、社区普遍反映压力得到减轻,摆脱了活动策划筹备等具体的事务性工作;退管服务的各项工作在操作上更加规范有序;通过向社会组织公开购买服务的方式,还加快了社会组织和社区服务的有机融合。

 王昶:广州市各级退管机构从2012年起就开始探索利用政府购买社区助老服务的工作模式,部分区的退管办利用政府购买服务,委托专业技术公司对区内社会化管理退休人员档案进行扫描,建立覆盖全区各街退管所的档案管理网络系统。白云区退管办还与该区恒福社会工作服务社签订协议,将该区社会化管理未入住养老院且愿意参加社区居家养老服务的特殊人员和独居退休人员的居家养老服务项目正式外包出去。2015年,广州市越秀区退管办正式通过公开招标确定了社会服务机构,建立起越秀区智慧信息助老服务平台,以退休人员中的孤寡、独居、无子女双老户等有特殊困难的老人为社会化管理主要服务对象,利用卫星定位及信息服务系统,为服务对象提供紧急救助、医疗保健、家政上门、生活用品配送、法律咨询、政务咨询、志愿助老等近30项便民服务。

 刘中海:长沙的政府购买服务正在探索阶段,一是委托银行办理退休人员养老金领取资格认证业务,退休人员到居住地就近的银行网点领取养老金的同时,可以同步进行一年一次的养老金领取资格认证;二是以社区为依托,根据社区特点对在社区设立的老年人日间照料中心、基层卫生服务中心等机构进行适当补贴,购买这些机构开展的退休人员文化娱乐、健康咨询等服务;三是委托定点医院给退休人员进行健康体检等。这些项目是退休人员每年必须要做的事情,通过购买服务,减少了社会化管理职能部门大规模组织所需的人力物力和集中组织退休人员活动带来的各种风险。实行有组织的网格化管理,也更便于动态掌握退休人员的基本情况,资金使用效率更高。

 李子刚: 2007年起,大连每年都精选适合老年人的市内和省内经典旅游线路,对企业退休人员旅游进行补贴,但因退管服务机构组织能力有限,很多退休人员无法参加,需要长期排队等待名额。为了使这一优惠政策惠及更多的退休人员,我们采取政府购买服务的方式,通过招标选取有资质、有信誉的旅行社,组织退休人员开展补贴式旅游活动,参加补贴式活动的退休人员人数大幅增加,基本可以满足退休人员的相关需求。此外,我们还通过招标采用云平台租赁的方式,为异地居住的退休人员提供人脸识别养老保险待遇资格认证服务。

 主持人 :贵省(市)在购买社会服务的过程中,遇到过哪些问题,如何解决?购买社会服务需要注意哪些问题?

 王勇杰:在购买社会服务的过程中重点要处理好以下两个问题。一是对社会组织提供的服务加强管理和监督。如杭州市退管中心将举办多年的全市企业退休人员疗养活动,从2015年起采取政府公开招标形式,全部委托给专业社会中介机构负责,退管中心负责疗养需求的提出、人员资格审查和服务单位疗养质量的跟踪、监督,通过设计规范化、程序化的操作办法,退休人员疗养活动进一步优化,效果更加突出。二是加强对经费使用的监管。杭州市人社局、退管中心,定期对城区街道开展社会化管理服务专项资金检查,检查内容包括专项资金使用制度建设情况、专项资金支出标准执行情况、各类经费配套、超支和结余情况。检查方式包括全面自查和重点抽查,重点抽查期间委托专业会计事务所对城区街道开展审计,对发现的重点问题,视情况责令限期整改并进行通报。

杭州市财政保障各项服务经费用于退休人员管理服务工作,包括大病住院探望、丧事料理和慰问、困难帮扶补助、文娱健身活动、自管小组活动费、骨干队伍建设费。此外,市区两级财政还按照每名退休人员城区5元、街道15元、社区30元的标准配套拨付专项工作经费,用于退管办公和教育培训等费用的支出。相关经费可用于购买社会服务。

 刘中海:社会服务的购买者和提供者之间是两个相对独立的主体,二者之间是契约而不是上下级关系。但受市场发育和管理水平等条件的约束,目前社会服务机构相对较少,服务项目较为单一,购买社会服务时市场供给主体可供选择不多。长沙市主要是采取试运行的方式逐步完善,主动与一些养老服务提供机构联系,培育市场主体。在购买社会服务时首先是注意社会组织是否具有相应的社会服务资质;其次是社会服务设施设备是否符合退休人员社会化管理需求;三是社会服务机构的人员要素质好,具有公德意识和爱心;四是安全措施得力,管理正规有序。此外,政府购买按照政府采购的标准程序进行,经费来源主要在每年政府下拔的退休人员社会化管理服务经费中列支。

 王昶:在购买社会服务过程中,首先,退休人员普遍较安于现状,对于新生事物的接受度较低、所需适应时间较长。因此,在开展政府购买服务过程中,应预先做好公共服务购买评估和摸查工作,准确掌握退休人员的服务需求;其次,社会组织承接公共服务能力参差不齐,全面建立服务评价和监督体系,对由社会组织机构提供的服务进行全面的监督和评估,并且以服务对象为主体,重视服务对象的意见和改进建议。

目前,广州市各区退管办购买社会服务经费从退管活动资金中列支,但是随着文化养老成为社会化服务管理的重要内容和发展方向,原有的资金很难保障工作的开展。尤其是孤寡、精神病、独居这三类特殊退休人员的居家养老服务任务很重,无形中增加了经费的保障困难。

强化监督机制

 主持人 :作为社会化管理服务机构,如何保证购买的服务质量?如何进行有效监督,确保退休人员享受到的各种生活照料服务的质量,提升退休人员的满意度?

 王勇杰:在向社会力量购买公共服务工作中,杭州市充分发挥政府主导作用,对购买服务的方式进行有序引导,对服务的内容和质量加强监督把关。首先从抓预算入手,强化资金管理。对购买社会服务的项目,在上一年即考虑研究、科学合理编制预算,申请落实向社会力量购买服务所需资金。对列入财政预算的项目,驻局纪检组及局监察、规划财务等职能处室全程跟进,严格资金管理,确保采购过程公开、透明、规范、有效。其次从抓执行入手,开展绩效管理。在退休人员文娱健身活动等服务项目实施过程中,研究建立由购买主体(各级人社部门)、服务对象(退休人员)及第三方(社会评估机构、专家)组成的综合性评审机制,对购买服务项目进行绩效评估。

 王昶:首先选择优质的服务机构,服务机构只能在具备较强的服务承接能力和社会影响力的情况下,才有可能提供优质的公共服务。购买方在制定招标文件时,应进行大量的市场调研,了解目前市场上服务方的综合情况,包括市场价格、服务内容、服务方式、创新手段、优势劣势等,有的放矢地制定招标文件,才能选择到优质的服务机构。

二是明确评估服务质量的标准,政府向社会机构购买服务的过程中,应明确服务质量的标准,对每一阶段的服务做出量化的衡量标准。

三是加强对服务机构的监督,一方面做好政府内部监督工作,建立完善的监督机制,制定考核表,并与资金支付率挂钩,定期召开政府方与服务方的座谈交流会,明确每一阶段的问题和落实情况,厘清责任,解决问题;另一方面可引入第三方评估机构,对服务标准、服务质量、服务效率等方面依据量化指标进行评估,还可开展用户满意度调查,避免评估流于形式,确保其公正性和科学性。

 刘中海:首先在购买社会服务时,应制定详细的社会服务计划,规定服务项目内容时限,需要达到的标准和要求,通过全方位的考察了解和试运行的方式确保购买服务质量。其次,主要以退休人员的亲自体验所反馈的意见和退休人员主管部门每半年的检查作为量化考评的标准,除每年的常规服务项目外,还规定每年特定的服务项目,由退休人员进行评议监督,也可以通过第三方机构进行问卷评估。

 李子刚: 大连市建立了监督评价机制,建立由政府部门、服务对象及第三方组成的评审机制。对购买服务项目根据退休人员需求进行动态调整,对承接主体实行优胜劣汰,使退休人员得到更加优质高效的公共服务。

选择性外包

 主持人 :随着企业退休人员社会化管理服务工作的不断完善,面对越来越多的服务人群,贵省(市)还将计划购买哪些社会服务?

 王勇杰:杭州市人社部门、退管经办机构将对退休人员文娱活动、疗休养、健康体检、大病探望、家政清洁、助餐服务、代购代办、陪医问药、精神慰籍等服务内容进行认真梳理研究,把具备条件的公共服务项目继续委托社会服务机构来完成。还将在年内出台规范性文件,建立退休人员社会化管理服务工作向社会购买服务的准入机制,采取政府公开招投标的形式,确定和推出一批有资质、服务好、群众认可度高的社会服务组织来共同参与做好社会化管理服务工作。通过转变政府职能,推行社会服务,重点破解当前退休人员管理服务工作任务重、街道社区服务力量不足、工作压力大等问题。同时,对一些政策性强、业务专业性要求高、涉及个人信息广的公共服务,仍需要由政府部门直接向退休人员提供。

 王昶:广州市下一步将计划购买纸质档案数字化、健康体检、文化精神活动、老年教育类的公共服务,通过政府购买服务模式,引入更多的社会力量参与。理论上,对于那些服务数量和质量可监测性较弱的公共服务可能并不适合向市场购买,因为难以有效监测,可能会使服务机构有机可乘,服务质量缩水,既损害了服务对象的利益,又有损政府的形象。另外例如档案管理、节日费发放、人员移交管理等,因为关系到社会化管理退休人员管理工作,涉及到社会化管理退休人员重要信息,暂时不适合购买社会组织服务。

 刘中海:下一步一是要建设完善退休人员社会化管理服务系统,实现退休人员基础数据的动态管理,并以基础数据为依托,建设形成全市退休人员自管组织库、退休人员服务社工组织库等,使得购买服务能够更加精准化;二是要以就近、便捷、安全为原则,推进退休人员社会化服务的网格化管理,以认证痕迹管理,活动就近组织,政策上门宣传为目标,通过购买服务,对社会公益组织进行引导,实现志愿服务零距离;三是重点培育一批市场主体,有针对性地开发较大规模的退休人员社会化服务项目,通过政府公开招标的方式吸引社会资本参与。当然,购买服务不是万能的,与退休人员养老金、统筹外福利费用等涉及个人经济利益的项目和涉及退休人员个人隐私的有关项目等不适合购买服务。

 李子刚: 下一步,大连市准备推进企业退休人员人事档案电子化工作,搭建退休人员人事档案电子化网络平台,开发电子档案管理系统,实现全市街道、社区档案远程查询、打印、出具证明等功能,缩短档案利用时间,方便退休人员,保护原始档案,减轻工作人员负担,节约管理成本。因人事档案电子化需要经过档案拆分电子扫描信息录入形成二维码档案装订原始档案封存等诸多流程,工作量较大、周期较长,最有效的方式是通过政府购买服务来实现。

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网络编辑:李量
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