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社会保障待遇享受人员基本信息应公开
《中国社会保障》2017年第11期    作者:向春华

核心提示:超转人员获得动用公共资源实施的社会保障,应当接受社会监督,保障相关村集体经济组织成员的知情权、监督权,为此应当让渡与其享受的利益相应的必要的个人信息,因此,相关政府信息的公开不应也不必以享受利益者同意为前提。行政机关认为超转人员名单和超转人员资金使用情况属于个人隐私不予公开,复议机关行政复议对此予以认可,适用法律错误。


   基本案情

20141127日,张某向某区民政局提出政府信息公开申请,请求公开该区马坡镇向阳村(以下简称向阳村)全体超转人员(超转人员是指征地转为非农业户口且男年满60周岁、女年满50周岁及其以上的人员和经认定完全丧失劳动能力的人员)名单、死亡超转人员名单和超转人员资金使用情况。区民政局于2015120日作出《政府信息答复告知书》,认为其申请获取的信息属于个人隐私,不予公开。张某不服,于201522日向区政府申请行政复议。区政府受理后,经延期于201541日作出顺政复字(201510号《行政复议决定书》(以下简称被诉复议决定),主要内容为:本案中,申请人向被申请人申请政府信息公开,要求获取向阳村全体超转人员名单及死亡超转人员名单和超转人员所需资金情况。被申请人收到申请后,发现申请人申请公开的信息涉及第三方个人隐私,且涉及人员众多,被申请人采取公告的方式征求第三方意见,并根据征求意见结果作出政府信息答复告知书,且明确告知申请人不予公开上述两项信息的理由及法律依据。因此,针对申请人申请公开的向阳村全体超转人员名单和所需资金情况这两项内容,被申请人在法定期限内,按照法定程序和方式作出政府信息答复告知书并无不当。但被申请人在公告中针对申请人申请公开的死亡超转人员名单进行意见征询显然有悖常理,同时,对于是否制作或保存了死亡超转人员名单,被申请人在政府信息答复告知书中并未予以说明。因此,针对申请人此项公开申请,被申请人未依法履行政府信息公开说明理由义务,违反了《政府信息公开条例》第二十一条第(三)项的规定,属于适用法律错误。根据《行政复议法》第二十八条第一款第(三)项的规定,本机关决定如下:撤销被申请人作出的政府信息答复告知书中对申请人申请公开死亡超转人员名单的答复内容,并责令被申请人在法定期限内对申请人提出的死亡超转人名单的政府信息公开申请重新作出答复。张某不服,于同年48日向一审法院提起行政诉讼。

审判

一审法院判决认为,根据《行政复议法》第三十一条的规定,行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定;但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂,不能在规定期限内作出行政复议决定的,经行政复议机关的负责人批准,可以适当延长,并告知申请人和被申请人;但是延长期限最多不超过三十日。本案中,区政府于201522日收到行政复议申请,经延期于同年41日作出被诉复议决定并于当日送达给张某,审理程序未违反上述法律规定。本案争议的焦点问题是张某申请公开的向阳村全体超转人员名单、死亡超转人员名单和超转人员资金使用情况的信息是否属于个人隐私而依法免于公开。《政府信息公开条例》第十四条第四款规定,行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。但是,经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息,可以予以公开。《北京市建设征地补偿安置办法》第四十五条规定,超转人员是指征地转为非农业户口且男年满60周岁、女年满50周岁及其以上的人员和经认定完全丧失劳动能力的人员。有关超转人员的待遇问题,当时有效的《关于征地超转人员生活和医疗补助若干问题意见》(京政办发[2004]41)第一条规定,凡因国家建设征地农民户转为居民户的原农村劳动力中年龄超过转工安置年限(男满60周岁,女满50周岁及其以上)人员,含无人赡养的孤寡老人以及法定劳动年龄范围内经有关部门鉴定完全丧失劳动能力且不能进入社会保险体系的病残人员,按照规定标准享受生活和医疗补助。因此,超转人员是对被征收土地农民,依据相关规定可以享受相应生活和医疗补助的一种社会保障措施。为了确保超转人员的公开和透明,《北京市建设征地补偿安置办法》确立了超转人员的公示制度,该办法第二十条规定,农村集体经济组织或者村民委员会应当自征地公告之日起60日内确定应当转为非农业户口人员、转非劳动力、超转人员名单,向农村村民公示,并分别报区、县公安、劳动保障和民政部门。各有关部门应当依照职责办理相关手续。本案中,作为享受社会保障的超转人员,公开其享受此项社会保障所必备的个人信息,涉及到村集体经济组织成员的知情权、监督权与超转人员一定范围个人隐私冲突的问题。对此,应当首先考量到超转人员的社会保障属性,其在获得社会保障的同时即让渡了部分个人信息。因此,其相关信息的公开应当适用《政府信息公开条例》第十四条第四款的规定,既符合比例原则,又利于村集体组织成员的监督和超转人员制度的良性发展。综上,区民政局认为超转人员名单、死亡超转人员名单和超转人员资金使用情况属于个人隐私不予公开,没有法律依据。区政府在行政复议程序中对此未予查清,其作出被诉复议决定的主要证据不足。区政府作为行政复议机关,在受理行政复议申请后,应当围绕行政复议申请的请求内容,对被复议行为是否属于行政复议范围以及该行为是否合法、适当进行全面审查,并根据《行政复议法》及《行政复议法实施条例》的有关规定作出相应的行政复议决定。本案中,张某请求区民政局公开超转人员名单、死亡超转人员名单以及超转人员资金使用情况三项信息,因此区政府应当就被复议行为的三项信息公开内容进行全面审查。现被诉复议决定仅撤销了《政府信息答复告知书》中有关死亡超转人员名单的答复内容,并责令区民政局重新作出答复,但未就超转人员名单、超转人员资金使用情况的问题作出结论性意见,遗漏行政复议应当处理的事项,属于认定事实不清。综上,被诉复议决定认定事实不清,主要证据不足,适用法律错误,依法应予纠正。张某请求撤销被诉复议决定的诉讼请求,应予支持。据此,依照《行政诉讼法》第七十条第(一)项、第(二)项的规定,判决如下:撤销被诉复议决定;区政府自本判决生效之日起在法定期限内对张某的行政复议申请重新作出行政复议决定。

区政府不服一审判决,提起上诉。诉称,被诉复议决定已对超转人员名单、超转人员资金使用情况的问题做出结论性意见,一审法院认定上诉人遗漏行政复议应当处理的事项,属于认定事实不清,明显有误;一审法院认为超转人员资金使用情况不属于个人隐私,是基于部分个人信息的让渡,该认定缺乏法律依据。综上,请求依法改判维持被诉复议决定。

张某同意一审判决,请求维持一审判决。

二审法院认为,根据《政府信息公开条例》第十一条规定,征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况属于设区的市级人民政府、县级人民政府及其部门重点公开的政府信息范围。《政府信息公开条例》第十四条第四款规定,行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。但是,经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息,可以予以公开。

依照《北京市建设征地补偿安置办法》第二十条和第四十五条规定,超转人员及相关补助费用属于征地补偿安置范畴。对超转人员的相关补助是对符合条件的被征收土地农民的一种社会保障措施,具有公共利益属性。《北京市建设征地补偿安置办法》确立了超转人员公示制度,要求对该事项予以公开。在征地补偿安置过程中,超转人员获得动用公共资源实施的社会保障,应当接受社会监督,保障相关村集体经济组织成员的知情权、监督权,为此应当让渡与其享受的利益相应的必要的个人信息,因此,相关政府信息的公开不应也不必以享受利益者同意为前提。区民政局认为超转人员名单和超转人员资金使用情况属于个人隐私不予公开,区政府行政复议对此予以认可,适用法律错误,主要证据不足。被诉复议决定在决定主文中仅撤销了《政府信息答复告知书》中有关死亡超转人员名单的答复内容并责令区民政局重新作出答复,但未明确表述就超转人员名单、超转人员资金使用情况问题的复议决定,一审法院对此予以指出正确。

综上,一审法院判决结果正确,应予维持。区政府的上诉请求缺乏事实及法律依据,不予支持。据此,依照《行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定,判决驳回上诉,维持一审判决。[一审:(2015)四中行初字第271号;二审:(2015)高行终字第2944]

评析

一、社会保障给付涉及公共利益,作为政府信息公开时不应也不必以待遇享受者同意为前提

我国《宪法》第四十一条规定:中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员,有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利,但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。获取国家机关行使行政职权的相关信息,是对国家机关及其工作人员进行监督的基本前提。

《政府信息公开条例》第一条规定了立法目的:为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息,提高政府工作的透明度,促进依法行政,充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用。第二条规定了政府信息的概念,即政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的,以一定形式记录、保存的信息。在本案中,超转人员名单、死亡超转人员名单、超转人员资金使用情况属于政府部门在分配超转人员待遇时制作、保存的信息,属于政府信息自无疑问。

超转人员名单、死亡超转人员名单、超转人员资金使用情况不仅是政府信息,同时也涉及第三人即这些超转人员的个人信息,在政府信息公开时需要平衡公众知情权、监督权与个人隐私权的保护,这是本案的争议焦点。

《政府信息公开条例》第十四条第四款规定,行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。但是,经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息,可以予以公开。即对于涉及个人隐私的政府信息,以不公开为原则;但是在特别情形下可以公开。这种特别情形主要有两种,一是权利人同意;二是不公开可能对公共利益造成重大影响。对于第二种特别情形,无需征得权利人同意。

根据《北京市建设征地补偿安置办法》,超转人员享受生活和医疗补助。一、二审法院明确该待遇属于社会保障措施及待遇。社会保障待遇给付是针对具体的个人或组织的给付,其中必然包含待遇领受人的个人信息,此属于个人隐私范畴;当社会保障待遇系由行政主体给付时,该给付信息属于政府信息。因此,社会保障待遇给付信息的公开必然涉及到与个人隐私保护的冲突。本案所涉及的社会保障待遇是由民政部门通过财政资金列支的,根据惯例和常识,此种社会保障待遇的享受要遵循严格的条件和程序,应当接受社会公众的监督。二审法院清楚地指出在征地补偿安置过程中,超转人员获得动用公共资源实施的社会保障,应当接受社会监督,保障相关村集体经济组织成员的知情权、监督权,为此应当让渡与其享受的利益相应的必要的个人信息,这是正确的。更进一步说,超转人员获得此项待遇,不仅关系到其所在村集体经济组织成员的权益,还关系到其他村集体经济组织成员的权益——其他村的成员可以参照判断自己是否符合享受同样待遇的条件,更涉及所有公民的权益——政府是否合法、正当地使用主要通过税收聚集的财政收入。因此信息对公共利益具有重要影响,属于应当公开的范畴,无需个人同意。

需要说明的是,《政府信息公开条例》第十四条第四款规定的是可以予以公开。根据这一规定,在一般情形下,行政主体有是否予以公开的自由裁量权;但是在公民或组织申请公开的情况下,则应当予以公开,行政主体不再具有裁量权。

二、社会保障待遇信息公开的程度与方式

由财政或公共资金支持的社会保障待遇应当公开,并不意味着完全不考虑个人隐私,换句话说,对所涉及的个人隐私的公开是有限度的,应以便于公民对行政行为以及待遇领取行为进行监督为限。与监督没有必然联系的,不应当公开。以超转人员待遇为例,姓名、性别、年龄应予公开,而具体的居住地、联系电话则不宜公开。

信息公开的方式主要有两种:主动公开和依申请公开。根据《政府信息公开条例》第九条和第十条规定,类似本案此种由政府及公共机构实施的社会保障项目应当主动公开待遇享受情况。应当主动公开而未公开的,公民申请后应予公开。

在申请人的范围上,申请人应当与申请公开的信息具有一定的关联性。在公开的空间或地域范围上,依申请而公开的政府信息,仅向申请人公开。

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网络编辑:李量
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